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预算绩效管理,如何成为预算管理制度改革的突破口?

 

2014年6月份通过的《深化财税体制改革总体方案》要求,2016年基本完成财税改革重点工作和任务,其中包括改进预算管理制度。财政部部长楼继伟在后续解读中指出,按照中央部署,今明两年预算管理制度改革要取得实质性进展。

  加大预算信息的公开透明,似乎是目前预算管理改革的一个抓手。有关预算绩效管理,虽在财政系统有关财税改革的部署中经常出现,但有关其实施进展、效果等信息不多,评价结果也较少为公众了解。

  9月22日,财政部副部长王保安在中国财政学会绩效管理研究专业委员会举办的预算绩效管理国际研讨会上指出,本着“花钱必问效,无效必问责”理念实施预算绩效管理,被视为建立现代预算制度的突破口。

  预算绩效管理,如何成为预算管理制度改革的突破口?我国预算绩效管理进展如何,又面临哪些问题?接下来可以从哪些方面推进这项工作?带着这些问题,记者采访了财政部科研所研究员、中国财政学会绩效管理研究专业委员会副主任委员兼秘书长王泽彩博士。

       预算管理体系

  中央部委铺开预算绩效管理

  记者:我国预算绩效管理进展如何?

  王泽彩:2003年十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”,这些年来预算绩效管理工作取得了一些进展。

  如出台了针对中央部门、财政支出等的绩效评价管理办法。2011年财政部出台了推进预算绩效管理的指导意见,提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

  2012年全国财政厅局长座谈会,把预算绩效管理作为专题,在会后印发了《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》,提出要逐步覆盖绩效目标、扩大评价范围、全面开展重点评价、基本建立支撑体系等目标。

  2013年全国财政厅局长会议上,仍然强调建立全过程预算绩效管理机制,逐步做到每项预算支出有目标、有验收、有考核、有反馈,提高财政资金使用效益。

  再者,像今年8月份通过的预算法的修正案,其总则中新加入了各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则,这为后续预算绩效改革的推进奠定了法理基础。

  另外,2010年财政部在预算司下专门设立“预算绩效管理处”,目前全国有23个省份财政厅下设有专门绩效管理中心,使得这项工作有专门机构牵头。

  2011年以来,强化了项目支出绩效、部门支出绩效、财政管理绩效评价指标体系的设计和实践探索,预算绩效管理制度建设进一步加快。

  记者:预算绩效管理的实践是怎样的?每个省都有开展相关工作,效果如何?

  王泽彩:具体而言,中央部委基本上全部铺开,特别是国家林业局的绩效管理改革,可以说成效比较显著。其他部委在预算编制“二上二下”的“一上、二上”时,基本上都做到了报关项目预算绩效目标、项目支出和部门支出绩效评价报告,大大提升了部门的绩效意识。

  地方各省的预算绩效实践差别比较大。有些省份针对公共财政资金,挑选农业、教育、科技、社保等重点领域的部分资金进行绩效评价,有些省份选择政府性基金;有些省份选择省内部分市县进行试点,也有些选择省直部门。具体做法上也有差别,有些是预算单位进行自我评价,有些则由第三方机构进行评估;有些还在探索竞争性资金分配机制、加入考核机制等。

  虽然我国预算绩效管理工作取得一定进展,但整体仍处于起步阶段。引入绩效管理的财政性资金占地仍然比较低,多在公共财政资金领域,主要针对项目资金,模式比较单一,覆盖面不广;另外,评价结果应用较少,一些支出绩效评价结束之后,将评价结果束之高阁,没有与次年的预算安排“挂钩”,缺乏相应的激励约束机制。正因为目前绩效管理相对比较粗放,而使得绩效评价公开的信息不太多。

  结果导向压缩行政成本

  记者:进行预算绩效管理,最终希望达到什么目标?

  王泽彩:推行预算绩效管理,强调的是结果导向,能压缩政府行政运行成本,注重成本效益和资金的有效性,强调以有限的资金获得更好的效益。

  像西方发达国家,如英国全面推行绩效预算管理,主要驱动背景在于,民众对公共服务提出更多需求,公共支出不断增加,财政压力不断加大,迫使政府不断改革,以绩效预算为手段,更好的控制支出,提升财政透明度,通过结果导向不断提高公共服务的质量。

  记者:我国实现的预算绩效管理,发达国家像英国是绩效预算,这两者有区别吗?

  王泽彩:这跟我国具体现实有关,我国现正处于传统预算管理向现代预算管理的转轨阶段,所以我国现在推行的是预算绩效管理。

  预算绩效管理,侧重于事后评价,是在假设资金分配合理的基础上,对财政性资金进行评价。而绩效预算管理,则是全过程的管理,从事前预算编制之初,到事中预算执行,再到事后评价。我国推行预算绩效管理改革,其最终目标是实施绩效预算管理。

  我国的现实是,除财政部门外,一些部门享有财政性资金分配权,如发改委和教育、科技、交通、水利等部门;再者,像资产管理,行政事业单位资产、国有资产等也是由不同的部门分头在进行管理;还有,像国有资源方面,也是由国土、交通、林业、农业等多个部门分别管理。财政性资金、资产、资源分散管理,要全面推行绩效预算管理,可以说目前不具备条件,且难度很大。

  记者:传统预算管理与现代预算管理的区别在哪?

  王泽彩:传统预算管理,强调的是收支平衡、赤字规模,侧重于年度预算。强调年度预算,容易形成“顺周期”调整—经济繁荣年度,收取的财政资金较多,财政资金又投入到较热的经济中。

  现代预算管理,强调的是跨年度预算平衡,通过编制中期财政政策规划、中期支出框架、中期预算框架、中期绩效框架,并实行三年滚动编制管理。

  行业评价体系待建

  记者:在推进预算绩效管理过程中,迫切需要解决的问题有哪些?

  王泽彩:我国虽然出台了针对项目支出、部门支出和财政管理绩效评价管理办法,但这些办法都相对宏观,属于比较原则性的规定。不同领域的资金使用,其绩效指标和评价指标都有很大区别,这是一项很技术的活。未来,中央层面有必要出台行业绩效评价指标体系,如教育、科技、体育、农业等细分领域的指引,不同区域的省份可根据实际情况再出台省内细则。

  今年6月份成立的中国财政学会绩效管理研究专业委员会,会员凝聚了财政部门、预算单位、高校学者等成员,就是希望能够为推动绩效管理工作奠定智力支撑。

  目前,我们已经出台了个别领域的指引细则,今年就可以应用到明年预算编制工作上。明年中国财政学会绩效管理专门委员会还将继续研究细分各行业的绩效指标和评级指标体系。

  另外,预算绩效管理是否需要有专门人才进行,也是一个可以探讨的问题。现在有会计师、税务师、审计师、资产评估师等不同人员来参与,第三方机构进行绩效评价,是否需要一定的资质资格,如何保证评价报告的公信力等,这些问题都需要进一步讨论。

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