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《预算法》修订为什么重要?

 

《预算法》修订为什么重要?

作者:徐瑾来源:FT中文网推荐讲师:张弘发表于:2013-02-26

  所谓国家预算,就是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划,也就是政府“钱袋子”怎么花的问题;而《预算法》即预算收入和预算支出、预算管理的法律规范总称,换而言之,就是将政府花钱计划从制定以及实施均纳入“法定程序”。

  预算为什么重要?政府国计民生的资金来源均主要来自预算,预算或许是现代政治最重要的政治程序;预算的制定、分配以及制定的过程,其实也是政府经济权力分配的过程——值得注意的是,预算资金来源自财政收入,这意味着主要来自公众各类税费,这一权力的经济来源实际上来自公共空间,公众与政府之间实际是一种委托代理机制;因此,公众获得权利,以《预算法》来对政府收支进行监督与审核。

  由此可见,《预算法》可谓财政法中的基本法,与公众生活与民众权利直接相关,也被称为“经济宪法”,现代预算制度也公认为是对政府和政府官员的“非暴力的制度控制方法”。

  钱不是万能,但是没有钱万万不能,从小民到大国,从不例外,如何花钱几乎和如何挣钱一样重要,税收是公民权力的让渡,而预算则是公民权利的体现。

  让我们对于今年的预算法修正案,拭目以待。

  一场大雨,让城市的真相裸露。

  在“百年一遇”频频现身的当代,61年不遇的大雨听起来似乎不够规格,却使得帝都近乎沦陷。根据官方次日公布的数据,北京暴雨已经导致37人遇难,这一数字目前还在攀升。

  这场暴雨,似乎也印证了台湾作家龙应台此前的判断:验证一个国家和城市是否发达,一场雨足矣——“因为它或许有钱建造高楼大厦,却还没有心力来发展下水道;高楼大厦看得见,下水道看不见。你要等一场大雨才能看出它的真面目来。”

  北京遭遇暴雨并不是第一次,近些年已有不止一次水深火热的记忆;这场暴雨刚刚发生在去年7•23动车事件的纪念日之前,7•23动车事件夺走了40条生命;令人喟叹的是,此刻彼岸的伦敦奥运会冷淡开场,令人回味2008年北京奥运会的大手笔。

  地上高楼林立的光鲜,到底抵不过地下的不堪。国家是否文明,城市是否宜居,可能“看不见的”远比“看得见的”更为重要,而目前静默无音的《预算法》修订与暴雨看似不相关,却属于“看不见”中的最为重要一端。

  所谓预算,就是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划,也就是政府“钱袋子”怎么花的问题;而《预算法》即预算收入和预算支出、预算管理的法律规范总称,换而言之,就是将政府花钱计划从制定以及实施均纳入“法定程序”。

  预算为什么重要?政府国计民生的资金来源均主要来自预算,预算或许是现代政治最重要的政治程序;预算的制定、分配以及制定的过程,其实也是政府经济权力分配的过程——值得注意的是,预算资金来源自财政收入,这意味着主要来自公众各类税费,这一权力的经济来源实际上来自公共空间,公众与政府之间实际是一种委托代理机制;因此,公众获得权利,以《预算法》来对政府收支进行监督与审核。

  由此可见,《预算法》可谓财政法中的基本法,与公众生活与民众权利直接相关,也被称为“经济宪法”,现代预算制度也公认为是对政府和政府官员的“非暴力的制度控制方法”。

  尽管《预算法》如此重要,却在中国的经济生活中一度长期缺失。1949年之初,中国预算制度就曾规定“建立国家预算、决算制度,划分中央和地方的财政范围”,但是严格意义上的《预算法》却一直没有出现;直到90年代,国务院方出台《国家预算管理条例》;随后不久伴随着分税制改革的进行,上述条例逐步被取代。

  现行《预算法》于1995年正式实施,其间《国家预算管理条例》痕迹不少,开篇即宣称“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”其预算编制、预算体系、预算内容、预算调整等处理往往被学界认为不科学,也不合理,遑论透明。也正因此,无论理念还是条文,这一法律长期被指斥为更类似政府内部条例,而不是面向社会公众的现代法律。

  现行《预算法》已经实施17年,而中国财政近些年连连增收,已经迈向10万亿大关,法规与现实之间脱节再也难以回避。也正因此,《预算法》的修订迫在眉睫。本次《预算法》修订几年前重启起来,学界不乏呼吁,进展至今,《预算法修正案》(草案二次审议稿)进行为期一个月的意见征求,其截至日期为2012年8月5日。

  公共预算的立意之一即在于透明,而审视本次《预算法》修正案草稿,不仅低调公布,全文也未能披露。从目前披露的修改来看,虽然在某些局部有所进展,但是根本性改变并未有所改变,甚至预算的原则也仅仅局限“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡。”

  距离上一次修改,《预算法》已经过去十余年,本次修改之后,再度修改不知何年何日。仅仅从目前公开的条款来看,如此修改幅度,并未达到大家预期,学界批判不少,譬如央行与财政部关系的修改,甚至有走了回头路之嫌。

  学界与官方的“低调”,或许是有意为之,但是民间的冷感却是无心的本色流露。根据相关数据,目前《预算法》草案获得反馈意见不到4万,不仅与去年个税改革时候的20万多条相去甚远,更距离其上下一心奔走呼吁的势头更是差之千里。

  原因何在?或许一个很不恰当的比喻在说明:如果你夜行遭遇打劫,你或许恳求劫匪少拿一点,但是也不太会关心劫匪所获钱财如何花销,这或许就是人们对于直接从钱包中拿走多少的个税问题敏感,对于拿走之后税收如何花费却兴趣不大。

  问题在于,税收不是保护费,你不可能是永远被打劫的一方,一个现代文明的国家更不该是累累出没的劫匪;更何况,公民与国家往往不是一揽子买卖,而是重复博弈,如果不能约束政府预算,那么未来的税收还将增加——正如推动预算改革的海外学人所言,“预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总,而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。”

  人类社会的进化并非朝夕之间,从无知原初状态到人人彼此仇视的霍布斯丛林,再到现代社会,政府的嬗变不可忽视,公民与政府之间社会契约也日趋理性,正如洛克所言,“在订立契约时,人们交出的是部分自然权利,而保留了生命、自由和财产等天赋人权,也没有放弃保存自己和社会的至上权力。”

  亚当.斯密曾经在《国富论》中强调,政府应该是成为“守夜人”角色,其职能包括保护本国社会不受其他独立社会侵略的安全,保护本国人民不受社会中其他人欺凌的安全,作为代价,政府需要建立并维持某些公共机关和公共工程,“为了维持政府的尊严,还需要有一些其他的花费”。

  所谓花费,其实也就是预算,其主要来源就是财政。预算,成为政府和公民之间的社会契约的经济桥梁——这是政府唯一有求于民众之处,也是民众唯一可以约束政府的之处。事实上,历史上的多次革命与改良运动,都与财政有关,其背后推手正是公民权利对于政府权力的诉求。

  “在法制修民之国家预算必须由代表人民之机关议决,政府照案执行,毫无自由伸缩之余地,预算不独为人民监督政府之特权,且亦为行政机关统制各级机构之重要方策,所以行政首长亦极盼此种制度之能够见诸实施。”这是连战的父亲连震东,在1943年抗战初显曙光时为预算所作呼吁,他反复强调预算作为监督政府的权利,“今日文明国家得确立预算制度,我们不能不说是经过多少难关和险越多少路径所得之结果。”

  无独有偶,在一百年前的美国进步时代,布鲁斯金学会应运而生,他们主张推动预算改革,因为没有预算的政府是“看不见的政府”,而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。这是一个朴素的真理,政府也有理性人特质,只有看得见的政府才可能被监督,而不被监督的政府自然不负责任。

  具体到当下中国,脱缰的地方政府日益成为经济的最大隐忧,税收的权利意识却相对薄弱,政府往往认为财政是自己的钱,而民众则认为财政不是自己的钱,其间断层,导致了《预算法》长期备受漠视。从人们憎恨万分的“三公消费”,到百般揪心的上学看病就业“三难”,背后都离不开看不见的预算之手的作用。如何使得这只手更有效率更具有公平性,《预算法》必须有所作为。

  回头再看大雨之后的城市真面目,在正能量、爱心传递之外,一方面体现了公民社会的蹒跚起步,另一方面则暴露出公众面对公共物品的无力:在高楼与下水道之间,在高速动车和生命安全之间,并没有太多决定权,甚至一场空前绝后的盛会也与你无关——无论开的玛萨拉迪还是电瓶车,本质并无区别,一旦大难来临,一般泥足难行。

  钱不是万能,但是没有钱万万不能,从小民到大国,从不例外,如何花钱几乎和如何挣钱一样重要,税收是公民权力的让渡,而预算则是公民权利的体现。温家宝总理曾经表示,“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”

  预算和财政是一个问题的两面,比起财政的惊心动魄,预算的低调静默令人心悸。与其指责民众权利意识的匮乏,不如说长期对于公共政策的启蒙不够。

  如何推进《预算法》修订?除了专业人士的参与,公共空间的声音至关重要。无论美国进步时代的教训,还是北京的大雨,都展示了公众参与对于社会改良的轴心作用。

  上周,FT中文网刊登复旦大学韦森老师对预算法修订“静悄悄”的质疑后,引发不少关注,两天之内微博转发超过三千条,大家除了表示了对于这一问题的关注,更多的人表示对这一问题缺乏足够了解。上海财经大学的朱为群教授随后在微博强调《预算法》应有的原则是“全面完整、公开透明、分权制衡、收支平衡”。

  笔者认为,如果这一原则目前尚未能达成各界共识,进入官方文本,甚至《预算法》的修正过程也未能得到足够体现,那么今后《预算法》实施和贯彻将面临信任危机。当务之急,在大部分公众尚未有基本了解情况之下,《预算法》修正的意见征求期,显然应该延长,应该给予更长的时间和更多的曝光度。

  作为公民,也请从今天起,多关注一点《预算法》——因为它不仅关系你的当下荷包,也间接关系着你未来生活的一切,下一场大雨或者灾难来临,你也许会得到应有的对待。

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